آنچه از دیدگاه ایران باید اهمیت داشته باشد نه فقط رسیدن به توافق مطلوب؛ بلکه اعتبار ماندگار تعهداتی است که در یک توافق احتمالی گنجانده می شود و انچه باید مد نظر قرار داده شود، تاثیرات این رفتارها در نابودی پیش از تولد اعتبار تعهدات است. آیا این بدان معنی است که ایران باید از ادامه مذاکرات چشم پوشی کند؟ این یک نتیجه گیری مطلوب نیست؛ بلکه می باید هشداری باشد نسبت به اینکه توافق نهایی حتی پس از دستیابی، در نخستین گام ها در معرض فروپاشی قرار دارد.

به گزارش «پايگاه خبري تحليلي رئيس جمهور ما»؛ نامه سرگشاده ۴۷ سناتور جمهوری خواه آمریکا تنها چند روز پس از دعوت جمهوری خواهان از بنیامین نتانیاهو برای سخنرانی در کنگره، حاوی پیام های روشنی برای جمهوری اسلامی ایران بود: «توافق با ایران فقط تا پایان دوره اوباما دوام خواهد داشت…. رئیس جمهور بعدی می تواند با یک حرکت قلم آن را باطل کند و کنگره آینده هم هر زمان لازم دید، قادر است موارد توافق را تغییر دهد».در واکنش به این نامه اخیر، محمد جواد ظریف استدلال کرد که :

«ممکن است سناتورهای امضا کننده این نامه به طور کامل آگاه نباشند که در حقوق بین الملل، دولت ها نماینده کل حاکمیت و مسئول روابط خارجی کشور خود و ملزم به اجرای تعهداتی هستند که در روابط با دیگر دولت ها می پذیرند و نمی توانند به بهانه مقررات داخلی از اجرای تعهدات بین المللی خود خودداری کنند. تغییر دولت در هیچ کشوری به معنای منتفی شدن تعهدات بین المللی آن کشور نیست و بنابراین هر دولتی در آمریکا ملزم به اجرای تعهداتی است که دولت کنونی آن کشور در توافق احتمالی هسته ای پذیرا می شود و اگر رئیس جمهور بعدی به تعبیر این سناتورها با گردش قلم تعهدات بین المللی ایالات متحده را منتفی کند، مرتکب نقض آشکار حقوق بین الملل شده است. به ویژه آن که این تعهدات در قالب قطعنامه لازم الاجرای شورای امنیت و حاصل مذاکره و توافق با حضور پنج کشور دیگر از جمله اعضای دائم شورای امنیت باشد.».
در ادامه این واکنش های داخلی، گروهی از حقوق دانان نزدیک به وزیر امور خارجه نیز از این نگرش حمایت کردند. متاسفانه استدلال های وزیر امور خارجه ایران متکی بر شواهد نیست و در اینجا می تواند به معنای دست کم گرفتن سه نکته ای باشد که برای درک میزان پایبندی آمریکا به تعهداتش با ایران ضروری است؛ توزیع قدرت در قانون اساسی آمریکا، حد برخورداری آمریکا از قدرت جهانی که امکان نادیده گرفتن قوانین بین المللی با کمترین مجازات را به آن می بخشد و در نهایت، قطب بندی دو حزبی در آمریکا که عملاً سیاست داخلی این کشور را به ورشکستگی کشانده است.
درک درست سیاست خارجی آمریکا از راه تفکیک قوا در قانون اساسی این کشور می گذرد. جامعه سیاسی امریکا در طول بیش از دویست سال گذشته تمایل شدیدی به استقلال سه قوه اجرایی، قانون گذاری و قضایی داشته و این تمایل را با اصلاحیه های مکرر تقویت کرده است. اگرچه رئیس جمهور طبق قانون اساسی فرمانده کل قوا و رئیس کشور محسوب می شود اما اختیارات تفویض شده به قوه قانون گذاری در مواقعی چنان گسترده است که اختیارات رئیس جمهور را کاملا محدود می کند. این اختیارات قوه قانون گذاری به ویژه هنگامی که حزب رئیس جمهور در سنا و مجلس نمایندگان در جناح اقلیت قرار بگیرد (همانطور که امروز اینگونه است)، اهمیت جدی تری خواهد داشت. نه تنها قوه قانون گذاری از طرق گوناگون مانند تصویب بودجه های نظامی و کمک های خارجی، اعلام جنگ؛ تصویب معاهده ها و پیمان های بین المللی، رای به وزرا و حتی مشروط کردن قدرت اجرایی رئیس جمهور در موارد خاص بلکه از راه های غیرمستقیم که جنبه سیاسی دارند نیز می تواند بر روند سیاست خارجی تاثیر بگذارد. انتخاب های دولت آمریکا تا حدی به دو موضوع بستگی دارد؛ نخست اینکه آیا حزب حاکم در کاخ سفید، اکثریت مجلسین آمریکا را در دست داشته باشد یا نه و دوم؛ وجود اجماع دوحزبی در اولویت ها و استراتژی های سیاست خارجی. مورد دوم در سیاست خارجی اهمیت فراوانی دارد زیرا بدون این اجماع در اهداف، استراتژی های کلان و الگوهای دوستی و دشمنی که سیاست خارجی بر پایه آن بنا می شود، نه تنها منابع داخلی یک کشور برای حمایت از سیاست خارجی بسرعت تلف می شود بلکه سایر کشورها نیز واقعا نمی دانند که چگونه باید با انتخاب ها، منافع و رفتارهای آمریکا مواجه شوند؛ با توجه به منازعات بی سابقه حزبی در آمریکا در دو دهه گذشته تشخیص اینکه آمریکا در یک دوره ناسازگاری داخلی به سر می برد، دشوار نیست و این ناسازگاری در مواقعی می تواند سیاست خارجی آمریکا را نیز فلج کند. بزرگترین مشکلی که توافق نهایی ایران و شش قدرت بزرگ پیش روی خود خواهد دید، فقدان اجماع درونی آمریکا در رابطه با نحوه مواجهه با فعالیت های هسته ای ایران است.
تا جایی که به توافق هسته ای ایران و غرب مربوط می شود، نقش کنگره آمریکا حداقل در تضمین توافق یا انچه در اینجا «اعتبار تعهدات» نامیده ام، انکار ناپذیر است. مطابق با تبصره دوم از ماده دوم قانون اساسی آمریکا، «دوسوم از اعضای حاضر در مجلس سنا باید قبل از امضا شدن یک معاهده آن را تایید کنند». البته رئیس جمهور می تواند بدون گرفتن این تایید، یک معاهده را با یک کشور خارجی به امضا برساند اما به همان ترتیب کنگره از این اختیار برخوردار خواهد بود که به استناد عدم تایید در مجلس از اجرای تعهداتی که دولت سپرده، سرباز زند و یا با تصویب لایحه ای بر اساس رای اکثریت، دولت را مکلف کند که این تعهدات را نادیده بگیرد و یا حتی پیش از این اقدام، با تصویب یک لایحه الزام آور، دولت را ملزم به تصویب توافقنامه در کنگره کند. در گذشته چنین پیشنهادهایی بطور جدی در سنا طرح شده بود. لایحه«قانون اجابت هسته ای ایران» که در سال ۲۰۱۳ و پیش از بدست گرفتن کنترل کنگره از سوی جمهوری خواهان ارائه شد، در صورت تصویب می توانست رئیس جمهور را از ابطال، تعلیق یا صورت های دیگر کاهش تحریم های اعمال شده علیه ایران چه به شکل مستقیم و چه از راه دستورات اجرایی (Executive Order) منع کند. لایحه جدیدتر موسوم به «قانون تصدیق تسکین تحریم های ایرانیان» (The Iranians Sanctions Relief Certification Act) که به کمیته روابط خارجی ارجاع شده درصورت تصویب از توانایی لغو تحریم های خاص توسط رئیس جمهور جلوگیری می کند؛ مگر آنکه معلوم شود این نسخ تحریم ها موجب دریافت وجوهاتی برای ایران به منظور کمک به گروه های تروریستی، توسعه موشکی و یا تسلیحات هسته ای و یا نقض حقوق بشر نخواهد شد. اگر اوباما توافق احتمالی با ایران را به تایید سنا نرساند بدون تردید هر کدام از این لایحه ها می تواند با شتاب بیشتر به جریان بیفتد.
مشکلات مربوط به کیفیت قوانین حقوقی آمریکا به اینجا ختم نمی شود. در صورتی که توافق نهایی هسته ای با ایران، مورد تایید سناتورها قرار نگرفته باشد، کنگره می تواند از لغو تحریم هایی که خود در وضع انها نقش داشته و لغو آن نیز باید با اعلام کنگره صورت بگیرد، خودداری کند و حتی با تصویب یک قانون جدید از اختیارات رئیس جمهور در استفاده از حق Presidential Waiver بکاهد؛ در اینصورت اختیار اندک تحریم هایی که لغو یا تعلیق آن نیز در حوزه اختیارات رئیس جمهور قرار دارد نیز از او سلب خواهد شد. سناتور میچ مک کانل رهبر اکثریت سنا، تنها چند روز پس از پیروزی جمهوری خواهان در انتخابات دوره ای سنا در نوامبر ۲۰۱۴ گفت: «اگر ما توافق با ایرانی ها را قابل قبول ندانیم، کاری که می باید انجام بدهیم، سخت تر کردن تحریم هاست». به این ترتیب، در یک اقدام انتقامی کنگره می تواند دست به تصویب تحریم های جدیدی بزند که اصول تعهدات را نقض می کند. هرچند اعمال این تحریم های جدید در مرحله اول با وتوی رئیس جمهور بلااثر خواهد شد اما اگر کنگره بتواند رای دوسوم از نمایندگان را برای اجرایی کردن آن بدست آورد، رئیس جمهور قدرت وتوی آن را نیز از دست خواهد داد. این موضوع اگر در جریان جنگ دوحزبی میان کنگره و کاخ سفید جریان داشته باشد چندان دشوار نیست؛ چون جمهوری خواهانی که تاکنون مایل به کارشکنی در برابر دولت دموکرات نبوده اند، احتمالاً درون منازعه ای که پای دفاع از استقلال کنگره و آبروی حزبی در میان باشد، ناگزیر به لابی ها و فشارهای اکثریت جمهوری خواهان تن خواهند داد. از آنجایی که ایران ابزاری برای نفوذ بر نمایندگان کنگره آمریکا در این مقیاس گسترده ندارد، نمی تواند بر روی دیدگاه مخالف این دسته از جمهوری خواهان برای مدتی طولانی شرط بندی کند.
از این گذشته، تحریم هایی که کنگره حق وضع آنها را علیه جمهوری اسلامی ایران دارد به برنامه های هسته ای محدود نمی شود. کنگره با در پیش گرفتن لایحه تحریم هایی در ارتباط با حقوق بشر و یا آنچه حمایت ایران از تروریسم نامیده می شود، می تواند به هدف تحریم های بیشتر علیه ایران دست یابد بدون آنکه مفاد موافقتنامه نهایی ایران و گروه ۱+۵ را نقض کرده باشد. موسسه رند در سال گذشته گزارش داد که « بسیاری از اعضای کنگره اعتقاد دارند که تحریم های ایران به منظور ادامه تنبیه این کشور بخاطر رفتارهای غیرقابل قبول در زمینه غیرهسته ای باید نگه داشته شوند». آنها به وضوح می توانند این کار را انجام دهند.
با نزدیک شدن به پایان دوره ریاست جمهوری باراک اوباما، امکانات سیاسی کنگره جمهوری خواه بر سیاست خارجی افزایش خواهد یافت. رئیس جمهور آتی ( فارغ از آنکه دموکرات یا جمهوری خواه باشد) اجبار بیشتری برای همکاری با کنگره خواهد داشت. این رئیس جمهور جدید که توافق هسته ای با ایران را محصول تلاش ها و کانون توجه دولت خود نمی داند، از اشتیاق کمتری برای مراقبت از آن برخوردار خواهد بود. بعلاوه کنگره می تواند دولت جدید را در شرایطی قرار دهد که میان اجرای توافق با ایران و سایر اولویت ها مانند تایید وزرای پیشنهادی و یا تصویب لایحه هایی که برای جلوگیری از تعطیل شدن دولت یا تحقق سیاست های بنیادی آن ضروری هستند، یکی را انتخاب کند. امکانات حقوقی کنگره برای کارشکنی در انجام تعهدات آمریکا در توافق نهایی هرگز به این موارد محصور نیست و می تواند دامنه گسترده تری به خود بگیرد. در صورتی که رئیس جمهور همچنان به مقاومت در برابر مصوبات کنگره ادامه بدهد، براحتی می تواند از سوی قوه قانون گذاری به استیضاح کشیده شود. کلینتون در سال ۱۹۹۸ به دشواری توانست در جلسه استیضاح به اتهام پیمان شکنی و جلوگیری از اجرای عدالت، تنها با یک رای بیشتر خود را تبرئه کند؛ ممکن است رئیس جمهور بعدی تا این اندازه خوش اقبال نباشد. اگر این استدلال ها برای اثبات قدرت بیش از اندازه کنگره کافی نبودند، اشاره به یکی دیگر از اصول قانون اساسی آمریکا احتمالا قانع کننده خواهد بود. تبصره هشتم اصل اول قانون اساسی آمریکا به کنگره اختیار پرداختن به کلیه امور را تفویض می کند؛ هرچند که در قانون اساسی تصریح نشده باشد. نمایندگان با تکیه بر این اصل روشن می توانند موازنه قوا در قانون اساسی را یکسره به هم بریزند. صرف نظر از آنکه چقدر چنین اقدامی برای سیاست داخلی آمریکا زیان آور باشد، در یک رقابت حزبی میان کاخ سفید و کنگره، تهدید به استفاده از اختیارات وسیع و بی حد و اندازه آن، ناگزیر رئیس جمهور را به تسلیم وادار خواهد کرد.
ظاهراً یک ابتکار عمل مناسب برای دور زدن محدودیت های حقوقی آمریکا، می تواند انتقال توافق ایران و گروه ۱+۵ به شورای امنیت سازمان ملل متحد و تصویب آن بصورت یک معاهده الزام آور بین المللی باشد. هرچند که ممکن است دولت اوباما برای برطرف کردن تهدیدات آینده از سوی کنگره و دولت جدید آمریکا، با مذاکره کنندگان ایرانی در این پیشنهاد همراه باشد، اما این ایده چندان هم کارساز نیست. در قانون اساسی برخی کشورها مانند بلژیک، هلند، جمهوری چک و رومانی، بعضی از قوانین بین المللی برتر از قوانین داخلی شناخته شده اند و در صورت تعارض میان این دو، قوانین بین المللی در ارجحیت قرار می گیرند و در برخی دیگر مانند گرجستان، آفریقای جنوبی، روسیه و البته ایالات متحده آمریکا، قوانین داخلی بر قوانین بین المللی برتری دارند. اصل ششم قانون اساسی آمریکا، اعتبار پیمان های بین المللی را به سازگاری آن با قوانین داخلی مشروط کرده و برای اطمینان از همین سازگاری است که تصویب پیمان های خارجی را به تایید کنگره پیوند زده است. گذشته از این استدلال حقوقی یک دلیل قانع کننده دیگر نیز وجود دارد که چرا تصویب توافقنامه نهایی هسته ای در شورای امنیت، نمی تواند مانع از نقض تعهدات آمریکا شود.
سازمان های بین المللی، اغلب ابزار دست قدرت های بزرگ برای پیش بردن منافع آنها و همچنین اعمال نظارت آنها بر قدرت های ضعیف تر هستند اما برای محدود کردن این قدرت های بزرگ، مخلوقات مفیدی نیستند. همانطور که سالها پیش دین آچسون وزیر خارجه آمریکا (۱۹۴۹-۱۹۵۳) خاطر نشان کرده بود: «بقای یک کشور یک مسئله حقوقی نیست». باید توجه داشته باشیم که درون ماهیت آنارشیک سیاست بین الملل، حقوق بین الملل هیچگاه برای محافظت از کشورهای ضعیف تر در برابر کشورهای قوی تر طراحی نشده است؛ بلکه مقصود از آن، پیش بردن منافع قدرت های بزرگ و مراقبت از نظم بین المللی مورد نظر انها با هزینه کمتر و رضایت بیشتر است. هر زمان که قدرت های بزرگ این سازمان ها و قوانین را در راستای منافع خودخواهانه شان نیابند در زیر پا گذاشتن آنها لحظه ای تردید نمی کنند. طبق همین منطق سیاست قدرت، ایالات متحده آمریکا سابقه طولانی در نقض هنجارها و تعهدات بین المللی خود دارد. حداقل بعد از جنگ دوم جهانی ایالات متحده با نادیده گرفتن اصل عدم مداخله در امور داخلی سایر کشورها که به صراحت در منشور سازمان ملل گنجانده شده، ده ها بار آنرا نادیده گرفته است: از ۱۹۵۲ در کاستاریکا تا حمله هوایی به سوریه در سپتامبر ۲۰۱۴ ؛ و هربار بدون انکه از سوی سازمان ها و قوانین بین المللی مورد بازخواست قرار بگیرد. در یک نمونه، به دنبال حمایت غیرقانونی امریکا از شورشیان کنترا در نیکاراگوئه در ۱۹۸۶ و در پی شکایت نیکاراگوئه از آمریکا در دیوان بین المللی دادگستری، پس از انکه دیوان استدلال های آمریکا را نپذیرفت، با رد صلاحیت دیوان در رسیدگی به این اختلاف، از ادامه شرکت در روند حقوقی اجتناب کرد و با نفوذ خود در سازمان ملل برای جلوگیری از طرح غرامت نیکاراگوئه در نهایت این کشور را واداشت تا از شکایت خود پس از شش سال صرف نظر کند. این قدرت نمایی در برابر قوانین بین المللی برای آمریکا با این نمایش کلاسیک به پایان نرسید.
یک سال پیش از آغاز جنگ غیرقانونی عراق در سال ۲۰۰۳، آمریکا به بهانه مبارزه با تروریسم، تعهداتش در پیمان ABM را زیر پا گذاشت. از سال ۱۹۹۷ تا کنون از تصویب پیمان کیوتو و همینطور از سال ۲۰۰۰ تا امروز از تصویب پیمان دیوان بین المللی کیفری سرباز زده است. بزرگترین مبلغ حقوق بشر در جهان، در همراهی با سودان جنوبی، تنها کشورهای عضو سازمان ملل متحد هستند که از تصویب کنوانسیون حقوق کودک اجتناب کرده اند. آمریکا بدون کمترین شرمساری ۴۲ بار از حق وتو برای جلوگیری از تصویب قطعنامه های شورای امنیت علیه اسرائیل طی سالهای ۱۹۷۲ تا ۲۰۱۱ استفاده کرده است. در بین تمام این بی اعتنایی های ایالات متحده به قوانین و هنجارهای بین المللی، چرا ایران باید به پایبندی آمریکا به تعهداتش در شورای امنیت امیدوار باشد؟ و در صورت تخطی آمریکا از این تعهدات، ایران چگونه خواهد توانست کشورهای ضعیف تر سازمان ملل را مجاب کند که کشور قدرتمندتر را مجازات کنند؟
گروهی اعتقاد دارند که ادامه تحریم های یکجانبه، آمریکا را از متحدانش در رژیم تحریم ها جدا خواهد کرد، اعتبار آمریکا را در جهان تحلیل می برد و بالاخره امریکا را در مسیر دیپلماسی هسته ای با ایران به انزوا می کشاند. بنابراین از دیدگاه این افراد، در نهایت امر، احتمال بسیار کمی وجود دارد که کنگره و دولت آینده آمریکا، سیاست افزایش تحریم ها را تا سر حد نابودی توافق هسته ای با ایران در پیش بگیرند. این استدلال هم بسیار ضعیف تر از آن است که الهام بخش اعتماد به اعتبار تعهدات باشد. زیرا توجه نمی کند که یک دهه پیش از این، انتقادات مشابهی در استفاده غیرقانونی از زور در سرنگونی صدام حسین جریان داشت و آنچه ضمن این هراس ها اتفاق افتاد، یکجانبه گرایی آمریکا و بی اعتنایی به تمامی این نگرانی ها نسبت به نقض قوانین بین المللی بود.
با توجه به آنچه گفتیم، این موضوع نباید برای ایران کمترین اهمیتی داشته باشد که نامه نگاری سناتورهای آمریکایی، ادامه سیاست های حزبی برای تضعیف بی سابقه رئیس جمهور آمریکاست. همینطور از دیدگاه ایران نباید کوچکترین اهمیتی داشته باشد که در کوتاه مدت هیچکدام از این تلاش های مخرب، اراده کاخ سفید را برای دستیبابی به توافق نهایی هسته ای با ایران متزلزل نخواهد کرد. نامه هشدار آمیز سناتورهای آمریکایی درباره اختیارات کنگره در توافق با ایران دور از واقعیات قانونی نبود به جز این ادعای ناشیانه که کنگره می تواند هر زمان که مایل باشد مواردی از توافق را تغییر دهد.در این بین، آنچه از دیدگاه ایران باید اهمیت داشته باشد نه فقط رسیدن به توافق مطلوب؛ بلکه اعتبار ماندگار تعهداتی است که در یک توافق احتمالی گنجانده می شود و انچه باید مد نظر قرار داده شود، تاثیرات این رفتارها در نابودی پیش از تولد اعتبار تعهدات است. آیا این بدان معنی است که ایران باید از ادامه مذاکرات چشم پوشی کند؟ به اعتقاد من این یک نتیجه گیری مطلوب از آنچه در بالا گفته شد، نیست؛ بلکه می باید هشداری باشد نسبت به اینکه توافق نهایی حتی پس از دستیابی، در نخستین گام ها در معرض فروپاشی قرار دارد. بنابراین برای ایران راه عاقلانه این است که با سپردن کمترین امتیازها بگونه ای که مسیر پیشرفت های هسته ای را مسدود نکند، اجازه بدهد سناتورها گام به گام توافق را نابود کنند. در صورتی که آمریکایی ها مقصر نابودی توافق باشند، بازگرداندن اجماع بین المللی برای ادامه تحریم ایران به مشکلی بزرگتر از آینده فعالیت های هسته ای برای آمریکا تبدیل خواهد شد و همزمان ایران از زیر بار سنگین تحریم ها و محدودیت های ناعادلانه خواهد گریخت.(+)(*)

"Our President, analytical news site"